Estonia uchwaliła prawo atomowe

Data dodania: wtorek, 23 czerwca 2026, autor: nuclear.pl

Estonia uchwaliła Ustawę o energetyce jądrowej i bezpieczeństwie jądrowym, czyli swoje prawo atomowe. W parlamencie „za" głosowało 63 posłów przy 10 głosach „przeciw". Ustawa wejdzie w życie 1 stycznia 2027.

Do tej pory Estonia nie miała własnych przepisów regulujących bezpieczeństwo jądrowe obiektów energetyki jądrowej. Na terenie tego kraju – jeszcze w czasach ZSRR – eksploatowano wyłącznie reaktory treningowe radzieckiej Floty Bałtyckiej. Zostały wyłączone w 1989 roku. W najbliższych miesiącach odpowiedni ministrowie mają wydać akty wykonawcze uszczegóławiające przepisy.

Nowa ustawa łączy kwestie bezpieczeństwa jądrowego z kwestiami inwestycyjnymi, pokrywa więc – w części jądrowej – zakres ujęty u nas przez Prawo atomowe oraz tzw. specustawę jądrową. Z jednym zastrzeżeniem: ogólna ochrona radiologiczna, która w polskim Prawie atomowym mieści się w tym samym akcie, pozostaje w Estonii w odrębnej ustawie o ochronie radiologicznej (Kiirgusseadus) z 2016 r., która reguluje m.in. zastosowania medyczne, a do której nowa ustawa wielokrotnie odsyła. Przyjęte w Estonii rozwiązania są podobne do polskich, z pewnymi jednak interesującymi różnicami dotyczącymi Decyzji Zasadniczej, stopnia koncentracji procesów administracyjnych, udziału społeczeństwa w procesie oraz podziału podatków i opłat wśród społeczności lokalnych.

Pierwsza to sposób wydawania Decyzji Zasadniczej (Tuumakäitise kavandamise eelhinnangu menetlus, pol. Procedura wstępnej oceny projektu obiektu jądrowego). W Polsce jest to decyzja administracyjna, którą wydaje minister właściwy do spraw gospodarki surowcami energetycznymi (obecnie minister energii) po zasięgnięciu opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz ministrów właściwych ds. środowiska, aktywów państwowych i energii; stanowi ona wyraz politycznej akceptacji państwa dla budowy elektrowni przez konkretnego inwestora, w określonej technologii i lokalizacji, i to ona otwiera dalszą ścieżkę pozwoleniową.

W Estonii analogiczny etap rozstrzyga się jednak inaczej. Wstępną ocenę przygotowuje właściwy organ dozoru (Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet – TTJA, pol. Urząd Ochrony Konsumentów i Nadzoru Technicznego, estoński odpowiednik naszej Państwowej Agencji Atomistyki), lecz jej pozytywne wydanie nie zależy od pojedynczego ministra: gdy organ skłania się ku rozstrzygnięciu pozytywnemu, przekazuje projekt decyzji Rządowi Republiki, ten zaś w terminie 60 dni przedkłada parlamentowi projekt stosownej uchwały. Ostateczne „tak" albo „nie" dla planowanego obiektu jądrowego wypowiada więc w głosowaniu sam Riigikogu. Polityczną zgodę na atom wyraża zatem nie organ władzy wykonawczej, jak nad Wisłą, lecz bezpośrednio izba ustawodawcza – co nadaje estońskiej „decyzji zasadniczej" silniejszą legitymację demokratyczną, ale też wprost uzależnia los inwestycji od układu sił w parlamencie.

Druga różnica to szczegóły ścieżki pozwoleniowo-zezwoleniowej. W Polsce proces rozbity jest na dwa równoległe tory, prowadzone przez różne organy. Tor bezpieczeństwa jądrowego spoczywa w rękach Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki, który wydaje osobne zezwolenia na kolejne fazy życia obiektu – odrębnie na budowę, rozruch, eksploatację i likwidację. Równolegle biegnie tor inwestycyjno-administracyjny ze specustawy i przepisów ogólnych: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (wojewoda), a na końcu pozwolenie na budowę wydawane na zasadach prawa budowlanego. Co dla porządku pojęciowego istotne, dwa kluczowe dokumenty etapu budowy nie są tym samym: „zezwolenie" na budowę obiektu jądrowego wydaje Prezes PAA, potwierdzając spełnienie wymagań bezpieczeństwa jądrowego, lecz stanowi ono dopiero załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, które – jako akt prawa budowlanego – ostatecznie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót.

W Estonii ten sam ciąg czynności rozłożono inaczej, skupiając jego trzon w rękach jednego regulatora. To estoński Urząd Ochrony Konsumentów i Nadzoru Technicznego (TTJA) wydaje kolejno pozwolenie na budowę obiektu jądrowego, pozwolenie na użytkowanie jego budowli oraz właściwe zezwolenie na bezpieczeństwo jądrowe – to ostatnie etapami wiernie odwzorowującymi sekwencję rozruchu: od testów bez paliwa, przez testy z paliwem i eksploatację częściową, aż po eksploatację rutynową i osobny tytuł na likwidację. Samo pozwolenie na budowę wydawane jest przy tym na zasadach ogólnego kodeksu budowlanego, uzupełnionego wymaganiami jądrowymi.

Koncentracja ta ma jednak wyraźne granice. Lokalizacji nie przesądza regulator, lecz Rząd Republiki – w ramach krajowego planu specjalnego, przygotowywanego przez resort gospodarki i ustanawianego przez rząd, w którym TTJA jedynie uzgadnia wybór terenu. Także ocena środowiskowa nie trafia do jednego „środowiskowego" urzędu na wzór naszego GDOŚ: na poziomie planu prowadzi ją organizator planu jako strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, a organem opiniującym jest – z racji rządowej rangi planu – Ministerstwo Klimatu (przy zwykłych pozwoleniach rolę tę pełni Zarząd Środowiska, Keskkonnaamet). W rezultacie tam, gdzie w Polsce rozstrzygnięcia rozdzielono między ministra (decyzja zasadnicza), GDOŚ (decyzja środowiskowa), wojewodę (lokalizacja oraz pozwolenie na budowę) i Prezesa PAA (zezwolenia jądrowe), Estonia łączy warstwę pozwoleń i zezwoleń u jednego regulatora, pozostawiając rządowi plan przestrzenny, resortowi środowisko, a parlamentowi polityczną zgodę na samą inwestycję.

Ciekawostka instytucjonalna kryje się w przepisach końcowych. Dotąd estońskim dozorem nad bezpieczeństwem radiacyjnym nie zajmował się TTJA, lecz Zarząd Środowiska (Keskkonnaamet) – bo kraj, który po wygaszeniu w 1989 roku radzieckich reaktorów szkoleniowych Floty Bałtyckiej nie miał ani jednego cywilnego obiektu jądrowego, nie potrzebował osobnego dozoru jądrowego. Nowa ustawa zmienia to jednym pociągnięciem pióra nakazując , aby w całej ustawie o ochronie radiologicznej dotychczasową nazwę organu zastąpić nazwą TTJA. Tym samym kompetencje radiacyjne wędrują od regulatora środowiskowego do regulatora, który łączył dotychczas funkcje podobne do polskich UDT i UOKiK, a oba rodzaje dozoru – radiacyjny i jądrowy – lądują w jednym, dotychczas „konsumencko-technicznym" urzędzie.

Trzecia różnica dotyczy tego, jak społeczeństwo jest informowane i jak realnie uczestniczy w procesie. W Polsce udział społeczny jest zagwarantowany w dwóch etapach. W procedurze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustawa OOŚ, zgodnie z Konwencją z Aarhus, nakazuje zapewnić udział społeczeństwa, podać sprawę do publicznej wiadomości i wyznaczyć 30-dniowy termin na uwagi, a prawo ich zgłoszenia ma każdy, nie tylko strony. Drugi punkt to samo zezwolenie na budowę obiektu jądrowego: na mocy art. 39d Prawa atomowego Prezes PAA ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej treść wniosku wraz ze skróconym raportem bezpieczeństwa, wyznacza 21-dniowy termin na uwagi (pisemne, ustne lub elektroniczne), prowadzi otwartą dla społeczeństwa rozprawę administracyjną, a w uzasadnieniu decyzji musi wykazać, jak odniósł się do zgłoszonych uwag; ogłoszenia trafiają do prasy obejmującej gminę lokalizacji i gminy sąsiednie. Na to nakłada się stała instytucja – Lokalne Centrum Informacyjne, prowadzone przez inwestora od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę aż do zakończenia likwidacji. Poza zasięgiem udziału społecznego pozostaje decyzja zasadnicza – zamknięty akt ministra wydawany bez konsultacji publicznych, a nawet bez konsultacji z lokalnym samorządem.

W Estonii jawność wpisano wprost w procedury i w mandat regulatora, bez tworzenia osobnego centrum informacyjnego. Sam organ dozoru (TTJA) ma ustawowe zadanie organizowania informowania społeczeństwa w sprawach bezpieczeństwa radiacyjnego i jądrowego, a obie kluczowe decyzje – ocenę wstępną oraz zezwolenie na bezpieczeństwo jądrowe – wydaje się w trybie postępowania z udziałem społeczeństwa (avatud menetlus), w którym sprawę ogłasza się publicznie, udostępnia dokumenty i dopuszcza zgłaszanie stanowisk przez każdego zainteresowanego. Udział społeczny zapewnia także procedura planu specjalnego i strategiczna ocena oddziaływania na środowisko.

Różnica nie polega więc na tym, że któryś kraj informuje czy konsultuje mniej – oba dopuszczają otwarty udział społeczny zarówno na etapie środowiskowym, jak i przy licencji jądrowej. Pozostają dwa realne kontrasty. Pierwszy: w Estonii sama bramka polityczna jest otwarta – ocena wstępna to postępowanie z udziałem społeczeństwa zwieńczone głosowaniem parlamentu, podczas gdy polska decyzja zasadnicza (i co za tym idzie – lokalizacja elektrowni) zapada bez udziału społeczeństwa. Drugi: Polska instytucjonalizuje bieżące informowanie w osobnym, stałym Lokalnym Centrum Informacyjnym, którego estoński model nie zna, opierając się zamiast tego na ustawowym mandacie regulatora i obowiązku współpracy operatora.

Czwarta różnica to sposób dzielenia się korzyściami finansowymi. Elektrownia płaci podatek od nieruchomości w gminie, na której terenie stoi, a specustawa nakazuje gminie goszczącej przekazywać sąsiadom opłatę równą 50 procentom podatku od nieruchomości uiszczonego przez elektrownię, dzieloną równo między wszystkie gminy graniczące i wypłacaną co miesiąc. Podatek ten jest naliczany od momentu ukończenia budowy (wcześniej płacony jest podatek od powierzchni działki). Gmina, która opłatę otrzyma, musi upowszechnić informację o tym, jak ją wykorzystała. Kluczowe jest jednak to, że pieniądze krążą między budżetami samorządów – gminy goszczącej i sąsiednich – a nie trafiają wprost do mieszkańców. Co ciekawe, odrębne przepisy zawarte w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych uznają elektrownię jądrową za budowlę, co oznacza opodatkowanie jej stawką 2% wartości, a nie stawką zaledwie (i maksymalnie) 35,53 zł od metra kwadratowego.

W Estonii pieniądze płyną w części bezpośrednio, do obywateli. Operator wnosi do budżetu gminy lokalizacji „opłatę z tytułu korzyści lokalnych" przez cały cykl życia obiektu: w fazie budowy i likwidacji 262,80 euro rocznie za każdy megawat znamionowej mocy elektrycznej, a w fazie eksploatacji 0,5% średniej giełdowej ceny energii (z rynku dnia następnego estońskiego obszaru cenowego za poprzedni rok) od każdej wyprodukowanej megawatogodziny. I tu pojawia się rozwiązanie, którego u nas nie ma: połowę tej kwoty gmina wypłaca bezpośrednio mieszkańcom – właścicielom lokali mieszkalnych, w których faktycznie zamieszkują.

Podsumowując, oba kraje budują swój reżim jądrowy na tym samym fundamencie – ogólnych dyrektywach unijnych, standardach MAEA i konwencji wiedeńskiej o odpowiedzialności za szkodę jądrową – i w wielu miejscach dochodzą do niemal bliźniaczych rozwiązań. Estonia, ujęła bezpieczeństwo jądrowe i kwestie inwestycyjne w jednym, nowym akcie – ogólną ochronę radiologiczną zostawiając w odrębnej, wcześniejszej ustawie. Postawiła przy tym na dwa wyróżniki: legitymację demokratyczną na samym wejściu, bo o starcie inwestycji przesądza głosowanie parlamentu, oraz bezpośredni udział finansowy obywateli, do których trafia połowa opłaty lokalnej. Polska z kolei rozkłada te same funkcje na większą liczbę organów i utrzymuje strumień pieniędzy na poziomie samorządów. Inaczej rozkłada się też udział obywateli w wyborze miejsca: w Estonii lokalizację przesądza otwarta procedura planistyczna, w której społeczeństwo bierze udział, podczas gdy w Polsce w samym postępowaniu lokalizacyjnym, prowadzonym w trybie specustawy, udziału społeczeństwa nie ma – jego głos ogranicza się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to tylko w procesie konsultacji. Każde z podejść ma swoją cenę: estońska koncentracja potencjalnie upraszcza ścieżkę inwestorowi, ale stawia ogromne wymagania kompetencyjne przed jednym, dopiero powoływanym regulatorem, a oddanie bramki politycznej parlamentowi wiąże los projektu z układem sił w izbie; polskie rozproszenie daje więcej bezpieczników i wyspecjalizowanych organów. Dla obserwatora polskiego programu jądrowego estońska ustawa jest zatem nie tyle wzorem do skopiowania, ile pouczającym lustrem – pokazuje, jak te same dyrektywy i standardy można przełożyć na nieco inną architekturę decyzji i korzyści.