Wyroki, postulaty, taksonomie – europejski sektor jądrowy na rozdrożu

Data dodania: środa, 9 czerwca 2021, autor: nuclear.pl

Ostatnie miesiące przyniosły wiele ważnych wydarzeń w obszarze polityczno-prawnym, które bezpośrednio lub pośrednio dotykają przyszłości sektora jądrowego. Z pozornie odległych wydarzeń można odczytać istotne tendencje, które będą kształtować jego rozwój zarówno w wymiarze europejskim, jak również w przypadku polskiego programu jądrowego.

Od 12 niemieckich postulatów…

Najlepszym punktem wyjścia do omówienia wydarzeń tych miesięcy jest opublikowany przez niemieckie Federalne Ministerstwo Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Jądrowego (FMŚ) w marcu b.r. „12 punktowy plan dla całkowitego wycofania się z energii jądrowej”.¹ Choć zawarta w nim myśl o połączeniu wygaszenia energetyki jądrowej w Niemczech z „promocją zmiany w polityce energetycznej na poziomie europejskim” została wyrażona dużo wcześniej (np. w umowie koalicyjnej pomiędzy CDU/CSU a SPD z grudnia 2013 r.),² to plan ten przedstawia konkretne środki służące realizacji takiej myśli.

Pomijając kontekst niemieckiego roku wyborczego,³ powyższym „punktom” warto przyjrzeć się szczegółowo, ponieważ spośród tytułowych dwunastu postulatów przedstawiających pogląd FMŚ na wycofanie się z energii atomowej, osiem jest nastawionych na działania nakierowane na obszar Europy i świata. A jak pokazuje historia integracji europejskiej – jeśli w największym kraju członkowskim Unii Europejskiej błyska, to zaraz będzie grzmieć w całej Europie.

I tak obok planów dot. zakończenia wycofywania się z energetyki jądrowej w Niemczech, zwiększenia udziału OZE w miksie energetycznym i rozwiązania problemów składowisk odpadów radioaktywnych, pojawiają się postulaty „transgraniczne”. Są to m.in. (i) aktywne budowanie sojuszy ze sceptycznymi wobec energii jądrowej państwami europejskimi, (ii) przeciwdziałanie finansowaniu energetyki jądrowej z pieniędzy publicznych, zarówno środków UE jak i krajowych, w formie dotacji, inwestycji jak i gwarancji eksportowych – w tym zakresie pojawia się też postulat wyłączenia elektrowni jądrowych z powstającej unijnej taksonomii, (iii) zintensyfikowanie działalności komisji ds. jądrowych tworzonych z sąsiadami Niemiec, którzy mają u siebie elektronie jądrowe, (iv) aktywny i krytyczny udział w dyskursie dot. technologii jądrowych. Na marginesie warto odnotować, że cały dokument jest pełen zwrotów podkreślających sceptycyzm wobec energii jądrowej nie tylko w najszerzej stosowanych rozwiązaniach, ale i wobec nowo rozwijanych technologii takich jak SMR (ang. small modular reactor).⁴

Innymi słowy: niemiecki FMŚ zapowiada aktywność Niemiec przeciwko energetyce jądrowej w każdym jej wydaniu na polu politycznym, finansowania energii jądrowej z budżetu Unii Europejskiej i środków krajowych oraz w przedmiocie działań transgranicznych dotyczących konkretnych inwestycji. Można się spodziewać, że działania Niemiec mogą upodobnić się do działań państw historycznie zwalczających energetykę jądrową na każdym polu, w tym głównie Austrii. Jednocześnie omawiane postulaty mają szczególną wartość poznawczą – definiują bowiem pole, na którym w najbliższym czasie będzie rozgrywać się konflikt polityczno-prawny wokół pozycji energii jądrowej w Unii Europejskiej.

O znaczeniu wskazanych postulatów niech świadczy niemal natychmiastowa reakcja grupy państw „proatomowych” – o ile „błysk” w postaci postulatów FMŚ został opublikowany 11 marca, to „grzmot” po Europie przetoczył się już 24 marca. Tego dnia siedem państw (Francja, Czechy, Węgry, Polska, Rumunia, Słowacja i Słowenia)⁵ napisały list otwarty do Komisji Europejskiej list wzywający ją do szerszego uwzględnienia energii jądrowej w polityce klimatyczno-energetycznej UE, w tym włączenia jej do taksonomii zrównoważonych inwestycji.
Przyjmując zawarte w postulatach FMŚ obszary jako pole gry polityczno-prawnej, należy je zestawić z szerszym kontekstem wydarzeń ostatnich miesięcy. Stąd dokonam ich zestawienia z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskich (TSUE) w sprawie Hinkley Point C z września ub.r., prowadzonymi przez Komisję Europejską pracami nad tzw. zieloną taksonomią oraz niedawnym postanowieniem wiceprezes TSUE w sprawie kopalni węgla brunatnego Turów.

… przez tezy TSUE …

We wrześniu ubiegłego roku TSUE zakończył pięcioletni spór pomiędzy Austrią a Komisją Europejską o decyzję tej ostatniej w sprawie zatwierdzenia środka pomocowego stworzonego przez Wielką Brytanię. W swym orzeczeniu TSUE definitywnie oddalił żądania Austrii.⁶ Przypominając – sprawa dotyczyła schematu pomocowego służącego zapewnieniu finansowania dla powstającej elektrowni jądrowej Hinkley Point C w oparciu o kontrakt na transakcje różnicowe, połączony z gwarancjami kredytowymi ze strony sekretarza stanu ds. energii i zmian klimatu Zjednoczonego Królestwa.

Co ma wspólnego wyrok w sprawie finansowania elektrowni atomowej w Wielkiej Brytanii z niemieckimi postulatami? Wszystko. W wyroku pierwszej instancji Sąd Unii Europejskiej, a następnie w drugiej instancji TSUE, zmierzyły się z argumentami Republiki Austrii, które wiążą się z kwestiami poruszanymi w postulatach FMŚ: możliwością finansowania przez państwo nowych jądrowych mocy wytwórczych, relacją suwerenności energetycznej i energetyki jądrowej do ochrony środowiska oraz kwestiami transgranicznymi.

Wyrok ten przyniósł trzy kluczowe kwestie, które moim zdaniem będą rezonować w działaniach Unii Europejskiej w przedmiotowym obszarze. Po pierwsze, TSUE podkreślił, że Traktat Euratomu ma taką samą wartość prawną, co Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), przy czym TFUE ma zastosowanie do sektora jądrowego w zakresie nieuregulowanym przez Traktat Euratomu, w tym w zakresie stosowania zasad pomocy publicznej i ochrony środowiska. Po drugie TSUE wskazał, że przez wzgląd na zgodność z celami Traktatu Euratomu, nie można uznać tworzenia nowych jądrowych mocy wytwórczych za „sprzeczne ze wspólnym interesem”, co Austria próbowała kwestionować w związku z podnoszonym ryzykiem środowiskowym dla innych państw. Po trzecie Trybunał ustalił, że ustanowiona w art. 194 TFUE zasada suwerenności energetycznej umożliwia państwom członkowskim wybór energii jądrowej jako elementu swojej polityki energetycznej, co oznacza, że zasady dot. ochrony środowiska ustalone w tym samym traktacie nie mogą być odczytywane jako zabraniające, w każdych okolicznościach, udzielania pomocy na rzecz budowy lub działalności elektrowni jądrowej.

Co to oznacza w praktyce? Po pierwsze, każda dyskusja wśród państw członkowskich wokół energetyki jądrowej nie może pomijać kwestii ich suwerenności energetycznej ani tego, że cele traktatu Euratomu pozostają, pomimo upływu lat, niezmiennie aktualne. Po drugie, obecnie obowiązujące przepisy nie dają podstaw dla blokowania finansowania konstrukcji lub działalności elektrowni jądrowych ze środków publicznych w ogólności. Po trzecie, cele środowiskowe UE nie wykluczają energetyki jądrowej w ogólności. Po czwarte – powstanie i działalność elektrowni jądrowej muszą na poziomie wdrożenia w każdym wypadku być zgodne z zasadami UE dot. ochrony środowiska. Wnioski te wskazują bezpośrednio na to, że z jednej strony postulat FMŚ w sprawie blokowania finansowania energetyki jądrowej ze środków krajowych nie ma oparcia w obecnym stanie prawnym i wymagałby nowych działań w tym obszarze (co przez wzgląd na opór państw „proatomowych” zapewne nie nastąpi), z drugiej jednak strony wyrok TSUE czyni wciąż otwartymi możliwości wpływania na proces inwestycyjny w obszarze jego uwarunkowań środowiskowych.⁷

…i taksonomię…

Europejska taksonomia na rzecz zrównoważonego rozwoju jest jednym z elementów polityki klimatycznej Unii Europejskiej. W dużym uproszczeniu taksonomia stanowi wspólny – w ramach Unii Europejskiej – słownik pozwalający stwierdzić, które działalności są uznawane za „zrównoważone”. Oznacza, to że dana działalność: (i) wpływa korzystne na co najmniej jeden cel środowiskowy UE, (ii) jednocześnie nie czyniąc „poważnych” szkód dla żadnego z celów środowiskowych UE, (iii) jest prowadzona zgodnie z minimalnymi gwarancjami określonymi wytycznymi OECD i ONZ dot. prowadzenia biznesu i praw człowieka, (iv) spełnia techniczne kryteria kwalifikacji określone przez Komisję Europejską.⁸ Wszystko wskazuje na to, że taksonomia będzie punktem odniesienia dla przyszłych działań politycznych i prawnych, w tym w zakresie korzystania ze środków Unii Europejskiej w inwestycjach krajowych.⁹

Przy przygotowaniu aktów uszczegółowiających rozporządzenie w sprawie taksonomii, Komisja Europejska wyróżniła do osobnego procesu kwestię oceny energetyki jądrowej jako działalności „zrównoważonej”. Uzasadnieniem tego działania było to, że pomimo „zeroemisyjności” tego sektora, dyskusyjna pozostaje kwestia uznania go za „nie czyniący poważnych szkód” dla celów środowiskowych UE. Z tego względu Komisja zleciła przygotowanie raportu naukowego swoim wewnętrznym służbom eksperckim (tzw. Joint Research-Centre, JRC), którego publikacja w końcówce marca b.r. zbiegła się z przywołanym powyżej listem 7 państw „proatomowych”.

Raport JRC zawiera kluczową konkluzję podtrzymującą szansę na włączenie energetyki jądrowej do działań otwartych na finasowanie ze środków Unii Europejskiej (tłumaczenie własne): „można stwierdzić, że wszelkim potencjalnie szkodliwym wpływom różnych faz cyklu życia energetyki jądrowej na ludzkie zdrowie i środowisko można przeciwdziałać lub można ich uniknąć. Produkcja energii elektrycznej w oparciu o energię jądrową i powiązane z nią działania w całym jądrowym cyklu paliwowym (np. wydobycie uranu, produkcja paliwa jądrowego, itp.) nie przedstawiają „poważnych szkód” dla jakichkolwiek celów TEG (tez finalnego raportu grupy ekspertów technicznych w przedmiocie zrównoważonego finansowania – przyp. MS), pod warunkiem że wszystkie relewantne działania przemysłowe spełniają techniczne kryteria kwalifikacji (Technical Screening Criteria).”¹¹

Zgodnie z informacją Komisji Europejskiej, jej decyzja w przedmiocie uznania energetyki jądrowej za „zrównoważoną” będzie poprzedzona jeszcze oceną wskazanego raportu przez dwa dalsze gremia eksperckie wspierające pracę Komisji. Jeśli ich opinia nie zaprzeczy konkluzjom JRC, energetyka jądrowa najprawdopodobniej będzie włączona do „proklimatycznych” inwestycji finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej.

… po odkrywkę Turów

Ostatnim istotnym wydarzeniem, którego znaczenia nie można przecenić, jest spór toczący się pomiędzy Czechami a Polską w sprawie odkrywki węgla brunatnego w Turowie.¹² Kanwą sporu jest zarzut stawiany Polsce w przedmiocie niedochowania przepisów Unii Europejskiej związanych z przeprowadzeniem oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Etap sporu nie pozwala na zbyt daleko idące tezy, jednak pokazuje, że prawo środowiskowe Unii Europejskiej może być skutecznym narzędziem do ingerencji w funkcjonowanie inwestycji wpływających na środowisko, że z narzędzia tego mogą korzystać przeciwko sobie państwa członkowskie oraz że jego zastosowanie może być niezwykle dotkliwe.

Wnioski

Niezależnie od postępu technologicznego związanego z energetyką jądrową i ekonomicznymi aspektami jej wdrożenia, czekają nas ostateczne określenie pozycji energetyki jądrowej w europejskim obszarze prawno-politycznym. O ile działania nakierowane na blokowanie możliwości finansowania inwestycji w energię jądrową w ogólności są w świetle orzecznictwa TSUE skazane na porażkę, to jej finansowanie z udziałem środków Unii Europejskiej, pomimo korzystnego dla tego sektora przebiegu ocen eksperckich oraz silnej presji części państw członkowskich, wciąż pozostaje kwestią otwartą.

Kwestią najważniejszą pozostaje to, że wszelkie inwestycje w energetykę jądrową są podatne prawnie na ich torpedowanie pod względem oddziaływania na środowisko, co będzie wymuszać dogłębne analizy merytoryczne, które będą mogły być konfrontowane nie tylko z lokalnymi głosami krytycznymi, ale również z działaniami niektórych państw członkowskich, które mają narzędzia, aby skutecznie utrudniać realizację i funkcjonowanie inwestycji jądrowych.

Czy to oznacza, że temat inwestycji w energetykę jądrową będzie w mniejszym stopniu kwestią polityczną, a w większym kwestią dyskusji merytorycznej? Miejmy taką nadzieję.

Mateusz Stańczyk
Autor jest adwokatem specjalizującym się w zagadnieniach związanych z innowacjami i ich finansowaniem ze środków publicznych. Zajmuje stanowisko of counsel w kancelarii SMM Legal Maciak Mataczyński Czech Sikorski sp.j.

Przypisy:
1) https://www.bmu.de/en/pressrelease/ten-years-after-fukushima-germanys-commitment-to-phasing-out-nuclear-power-continues/
2) Tłum. własne za: „Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 18. Legislaturperiode”, por. str. 43 i n., dost. (27.05.2021 r.) https://ec.europa.eu/migrant-integration/librarydoc/shaping-germanys-future-coalition-between-cdu-csu-and-spd-18th-legislative-period?pdf=1
3) Poza wskazanym postulatem CDU/CSU i SPD, rosnący w Niemczech w siłę „Zieloni” wywodzą się z ruchu przeciwko energetyce jądrowej: “To respect and to protect - change creates stability – manifesto of principles”, dost. (27.05.2021 r.)https://www.gruene.de/service/english-where-we-stand
4) “(…) Neue Konzepte wie SMR (Small Modular Reactors) und weiter entwickelte Reaktorlinien werden als inhärent (nahezu) unfallfrei und beherrschbar deklariert. Die Fakten sprechen klar gegen diese Behauptungen. Auch bei neuen bzw. vermeintlich neuen Nukleartechnologien müssen die enormen Risiken und Gefahren der Atomkraft klar aufgezeigt werden. (…)”, “12 Punkte für die Vollendung des Atomausstiegs – die Position des Bundesumweltministeriums”, s. 4, (dost. 27.05.2021 r.) https://www.bmu.de/download/12-punkte-fuer-die-vollendung-des-atomausstiegs/
5) (dost. 27.05.2021 r.) https://www.gov.pl/web/premier/wspolny-list-siedmiu-przywodcow-panstw-do-komisji-europejskiej-w-sprawie-roli-energii-jadrowej-w-polityce-klimatyczno--energetycznej-ue
6) C-594/18 P, Republika Austrii przeciwko Komisji – sprawa Hinkley Point C, dost. www.curia.europa.eu. W sprawie Austria była popierana przez Luksemburg, z kolei Komisja Europejska przez Czechy, Francję, Węgry, Polskę, Rumunię, Słowację i Wielką Brytanię.
7) O znaczeniu ogólnych zasad środowiskowych w przypadku eksploatacji elektrowni jądrowej Trybunał wypowiedział się też wcześniej w sprawie C 411/17, Inter-Environnement Wallonie and Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen.
8) Art. 3 rozporządzenia 2020/852/UE.
9) Por. np. Commission Staff Working Document: Guidance To Member States Recovery And Resilience Plans, SWD(2020) 205 final, opubl. s. 14 i n.
10) https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/sustainable-finance/eu-taxonomy-sustainable-activities_en
11) Technical assessment of nuclear energy with respect to the ‘do no significant harm’ criteria of Regulation (EU) 2020/852 (‘Taxonomy Regulation’), Joint Research Centre, Bruksela 2021, s. 188.
12) https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=241541&pageIndex=0&doclang=PL&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=5508338