Serwis informacyjny

Raport IRRS. Po sześciu latach nadal istotny

Data dodania: środa, 17 lipca 2019, autor: nuclear.pl

Polski Senat bez poprawek przyjął ustawę o zmianie ustawy - Prawo atomowe oraz ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W zeszłym tygodniu opisywaliśmy jedną z przyczyn noweli Prawa atomowego. Pozostawszy w tematyce wpływu raportu IRRS na krajowe prawodawstwo warto pochylić się nad jego genezą. Mówimy wszak o kontroli przeprowadzonej na prośbę polskiego rządu, zwieńczonej obszernym raportem, którego rekomendacje i sugestie, jako stanowiące przyczynę ostatniej nowelizacji, projektodawca wyliczył w ostatniej kolejności.

Flaga MAEA
Flaga MAEA

  • Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi o związaniu Państw Członkowskich prawem UE. Dyrektywa jest aktem prawnym wiążącym co do rezultatu; pozostawia państwu, do którego jest kierowana, swobodę wyboru środków i formy. Respektując postanowienia Traktatu, Polska dokonuje implementacji dyrektyw Euratomu.
  • Pod względem prawnym czymś zgoła innym jest raport IRRS. Niemniej, należy postawić pytanie: czy wzięcie go pod rozwagę przez prawodawcę wzmacnia wiarygodność Polski jako przyszłego (potencjalnego) użytkownika energii jądrowej?
Prześledzenie zmian w prawie atomowym nasuwa myśl, że o ile ustawodawca dostosowuje krajowe prawo do dyrektyw Euratomu, o tyle obszerny raport IRRS nie odegrał w krajowym prawodawstwie praktycznie żadnej roli. Wymaga zaznaczenia, że nie powinna dziwić sprawność implementacji postanowień dyrektyw Euratomu. Wedle postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dyrektywa, choć pozostawia organom krajowym swobodę wyboru formy i środków, wiąże co do rezultatu. Zatem skierowanie do Państwa Członkowskiego dyrektywy koreluje po stronie Państwa Członkowskiego z obowiązkiem implementacji jej postanowień.

Raport IRRS nosi cechy protokołu pokontrolnego i powinien być rozpatrywany tylko w tym kontekście. Czym innym są obowiązki, które Polska włożyła na siebie, przystępując do MAEA. Warto rozważyć jego znaczenie w kontekście budowania wiarygodności Polski jako przyszłego (potencjalnego) użytkownika energii atomowej.

MAEA, której członkiem Polska jest ponad sześćdziesięciu lat, opracowała zintegrowany system dozoru jądrowego. Nie będzie mylnym twierdzenie, że właśnie IRRS ma powodować, by członkowie Agencji, poprzez rekomendacje i sugestie, następnie wdrażane do systemu prawnego, wzmacniali i zwiększali skuteczność infrastruktury energii jądrowej, promieniowania, odpadów radioaktywnych oraz bezpieczeństwa transportu. Jak czytamy we wstępie do raportu, przegląd ukierunkowano na przegląd ram dozoru bezpieczeństwa jądrowego i radiacyjnego oraz jego efektywność dla porównania ich z Normami Bezpieczeństwa MAEA (IAEA Safety Standards).

Co ważne - zwłaszcza mając na uwadze raport jako czynnik mogący świadczyć o wiarygodności Polski w kontekście energetyki atomowej - przeglądem objęto nie tylko wszystkie obiekty nadzorowane przez PAA, lecz także przygotowania do rozwoju programu energetyki jądrowej. Nie omieszkano napomknąć o Polityce Energetycznej Polski do 2023 r.

Jednocześnie nienachalny charakter przeglądu (dokonywanego na wniosek państwa członkowskiego), a także jego zakres (obejmujący nadmienione rekomendacje, sugestie i dobre praktyki) może świadczyć o świadomości członka Agencji doskonalenia rzeczonej infrastruktury oraz woli jej rozwijania.

Zestawienie stanu pożądanego, przedstawionego w raporcie, z zastanym, samo w sobie chcemy postrzegać jako optymistyczne; zwracając uwagę na fakt, że zespół ekspercki powołał się na dobre praktyki, wypracowane zarówno przez państwo członkowskie jako takie, oraz przez samą Państwową Agencję Atomistyki.

Pośród dobrych praktyk dostrzeżonych po stronie PAA wymieniono jasność i jednoznaczność ukierunkowania misji Państwowej Agencji Atomistyki na bezpieczeństwo, między innymi przez posiadanie kompetentnego oraz dobrze wykwalifikowanego personelu technicznego i kierownictwa; posługiwanie się transperentnymi procesami stwarzającymi możliwości uczestnictwa w procesach dozorowych i dobre rozpoznanie wyzwań stojących przed PAA. Tę opinię uzasadniano chociażby nowelizowaniem prawa atomowego, w tym poddanie uwagi prawodawcy sprawom likwidacji (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie wymagań bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej dla etapu likwidacji obiektów jądrowych oraz zawartości raportu z likwidacji obiektu jądrowego - niemniej, kwestie likwidacji obiektu jądrowego uregulowano także na poziomie ustawowym).

Wśród dobrych praktyk państwa członkowskiego podano wyżej przywołane wprowadzenie odpowiednich zmian do ustaw i aktów wykonawczych; przeprowadzenie szerszych niż wymagane prawem konsultacji społecznych i konsultacji z instytucjami zaangażowanymi w PPEJ. Co zaś tyczy się relacji z interesariuszami, przytoczono:
  1. prowadzenie regularnie aktualizowanej strony internetowej z mapami przedstawiającymi moc dawki promieniowania gamma na terytorium Polski;
  2. wydawanie kwartalnika "Bezpieczeństwo Jądrowe i Ochrona Radiologiczna";
  3. przekazywanie opinii publicznej kwartalnych komunikatów w sprawie sytuacji radiacyjnej kraju i poziomów skażenia promieniotwórczego w warunkach normalnych i zdarzenia radiacyjnego;
  4. przygotowywanie rocznych raportów z działalności Prezesa Agencji.
Dobre praktyki przypisano również Państwowej Agencji Atomistyki:
  1. proaktywne wypracowanie ram współpracy z Urzędem Dozoru Technicznego do celów przeprowadzania okresowej oceny bezpieczeństwa (pozytywnie oceniono pozostawanie przez UDT w kontakcie z PAA podczas wykonywania kontroli przez Urząd);
  2. długoletnie doświadczenie i długoletnia praktyka kierownictwa PAA w dozorze i osobisty udział w szkoleniu nowych inspektorów (choćby przeznaczenie 7% czasu na szkolenia pracowników).
Przedstawiwszy wyżej zakreślone, dobre praktyki, zespół uznał Polskę za wdrażającą ramy dozorowe.

W raporcie zawarto również rekomendacje:

  1. przyjęcie jednego czytelnego dokumentu określającego politykę i strategię bezpieczeństwa (raport stanowi o strategicznym dokumencie, w którym weźmie się pod rozwagę ewolucję kontroli bezpieczeństwa w przyszłości);
  2. opracowanie przez rząd procedur i wymogów gwarantujących niepodleganie odwoływania członków kierownictwa PAA nieuzasadnionym wpływom politycznym (niemniej PAA określono organem niezależnym, o ugruntowanej pozycji);
  3. wprowadzenie w życie przez rząd środków uniemożliwiających udział inwestora bądź PAA w zarządzaniu funduszem likwidacyjnym (w raporcie wyrażono się wprost o konieczności uchwalenia bardziej rygorystycznych zasad, odnoszących się do zarządzania funduszem likwidacyjnym);
  4. zapewnienie przez rząd odpowiednich zasobów w celu szybkiego usunięcia nieposegregowanych odpadów historycznych (ta kwestia zasługuje na osobne przedstawienie, dotyka bowiem nieprzystosowania warunków przechowywania różnych odpadów w KSOP - którego zamknięcie planuje się na 2022 - w tym odkrycia skażenia trytem i nieprzewidzenia przez KSOP w swoim rocznym planie działań mających na celu przywrócenie Składowiska do stanu użytkowego i przeprowadzenia charakterystyki odpadów);
  5. skorzystanie przez rząd z możliwości wynikłych z inicjatywy programu energetyki jądrowej dla dostosowania rozporządzeń do norm MAEA w sprawie postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym w celu wzmocnienia bezpieczeństwa i transparentności oraz opracowanie metodologii dotyczącej sporządzania klasyfikacji odpadów przeznaczonych do składowania;
  6. dalsze rozwijanie przez PAA planu zatrudnienia dotyczącego bieżącego i przyszłego zakresu funkcji dozorowych z uwzględnieniem liczby potrzebnych pracowników oraz ich niezbędnej wiedzy, umiejętności i zdolności do realizowanych celów i priorytetów organizacyjnych - z założeniem, że plan zatrudnienia powinien zwiększyć efektywność wewnętrznych zasobów i korzystania z zewnętrznego wsparcia (tę rekomendację poparto mnogością przeprowadzanych przez PAA kontroli i wydawanych przez Agencję zezwoleń);
  7. ustanowienie przez rząd regulacji w sprawie kategoryzacji zagrożeń zgodnie z wytycznymi MAEA i nawiązanie kontaktów z odpowiednimi organizacjami, aby przeprowadzić ocenę zagrożeń na poziomie krajowym (kategoryzacja wedle IAEA Safety Standards Series No. GS-R-2);
  8. odzwierciedlanie przez PAA celów bezpieczeństwa w dokumentacji systemu zarządzania i rozpoznawanie procesów koniecznych do osiągnięcia swoich misji, wizji oraz celów (uzasadnienie tej rekomendacji dotyczyły również zintegrowania systemu zarządzania);
  9. opracowanie przez rząd regulacji dotyczących stref planowania awaryjnego wokół obiektów sklasyfikowanych do odpowiednich kategorii zagrożeń (z rozróżnieniem na kategorie I i II, zgodnie z powoływanym już GS-R-2);
  10. promowanie przez kierownictwo PAA świadomości wewnętrznej kultury bezpieczeństwa oraz zapewnienie jej odpowiedniego odzwierciedlenia w systemie zarządzania Agencji;
  11. powołanie przez PAA osoby posiadającej obowiązki i stosowne uprawnienia do koordynacji procesu opracowywania i wdrażania systemu zarządzania.
O powinnościach stwierdzono również w sugestiach, polecając Państwowej Agencji Atomistyki:
  1. ustalenie bądź zrewidowanie porozumień i zasad współpracy z innymi organami administracji rządowej;
  2. opracowanie wewnętrznego procesu w celu korzystania z informacji zwrotnych, dotyczących doświadczeń eksploatacyjnych, zdarzeń i awarii w Polsce oraz w innych państwach;
  3. dokonanie analizy dostępności zewnętrznego wsparcia w obrębie dziedzin technicznych oraz w innych obszarach, niezbędnych do realizacji funkcji dozorowych w programie PPEJ;
  4. przygotowanie przez organ dozoru Agencji strategii mającej na celu poprawę transparentności w komunikacji ze społeczeństwem odnośnie do zagrożeń i incydentów występujących w obiektach i jednostkach prowadzących działalność podlegającą jego regulacjom;
  5. opracowanie planu wydawania wewnętrznych dokumentów zawierających wytyczne dla różnych etapów funkcjonowania składowiska;
  6. opracowanie procedur obejmujących weryfikację i ocenę nowych obiektów, modyfikacji projektowych i mian w raporcie bezpieczeństwa dla reaktorów badawczych;
  7. rozważenie sposobu wzmocnienia i sformalizowania udziału pracowników CEZAR (Centrum do Spraw Zdarzeń Radiacyjnych) w procesach wydawania zezwoleń i kontroli;
  8. stworzenie programu zapewnienia jakości w celu zapewnienia wysokiego stopnia dostępności i niezawodności dostaw, sprzętu i systemów komunikacji oraz urządzeń koniecznych do przeprowadzenia działań reagowania poza terenem zakładu;
  9. rozważenie stworzenia strategii opracowywania wewnętrznych wytycznych określających zasady, wymogi i związane z nimi kryteria bezpieczeństwa, stosowane do informowania o postanowieniach, decyzjach oraz działaniach dozorowych, podejmowanych w trakcie przeglądu i oceny materiału przedłożonego jako część wniosków o wydanie zezwolenia;
  10. rozważenie wzmocnienia kontaktów przedlicencyjnych z przyszłymi wnioskodawcami elektrowni jądrowej, by wspierać wzajemne zrozumienie oczekiwań dozorowych.
Z kolei wobec rządu sformułowano sugestie
  1. przyspieszenia pracy nad Krajowym Planem Postępowania z Odpadami Promieniotwórczymi i Wypalonym Paliwem Jądrowym i procesem lokalizacyjnym dotyczącym nowego składowiska powierzchniowego dla odpadów o niskiej i średniej aktywności;
  2. wzięcie pod uwagę w działaniach dotyczących PPEJ wpływu jakichkolwiek opóźnień w podejmowaniu decyzji w sprawie silnej strategii postępowania na stworzenie pakietu odpadowego i jego treść oraz ustanowienie koniecznych funduszy;
  3. rozważenie wzmocnienia umów dwustronnych z Federacją Rosyjską i Białorusią, uwzględniających sytuację potencjalnej nowej elektrowni jądrowej, zlokalizowanej blisko granic Polski, oraz strategii i mechanizmów umożliwiających PAA "przyciągnięcie i zatrzymanie świetnie wyszkolonych pracowników".
Raport IRRS z powodu swojej obszerności dla pełnego omówienia wymagałby zdecydowanie więcej uwagi. Przedmiotem osobnego omówienia należałoby uczynić jego znaczenie w budowaniu wiarygodności Polski jako potencjalnego użytkownika energii jądrowej.


Podziel się z innymi


Komentarze